(2007-05-24
08:46:47)
我國(guó)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)自1998年信息產(chǎn)業(yè)部組建開(kāi)始，到2000年依照《中華人民共和國(guó)電信條例》組建各省、自治區(qū)
、直轄市通信管理局。以部為主的部省兩級(jí)雙重領(lǐng)導(dǎo)的電信監(jiān)管體系正式建立。幾年來(lái)，我國(guó)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行行業(yè)監(jiān)管職能的同時(shí)，又履行著促進(jìn)電信業(yè)發(fā)展的政府經(jīng)濟(jì)職能，在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)了很多職能方面的沖突與問(wèn)題，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)常被“管什么、怎么管”等職能問(wèn)題困擾。
我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職能沖突
沖突一：職能目標(biāo)的沖突
當(dāng)前我國(guó)電信行業(yè)實(shí)行的是政監(jiān)合一的監(jiān)管體制。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在職能設(shè)定方面，有電信政策制訂者和市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)施者的雙重角色。作為電信政策制訂者被賦予促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的責(zé)任，承擔(dān)著政府經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)。而作為市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)施者應(yīng)做到保障行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。承擔(dān)著管制的職能，實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)。既要履行經(jīng)濟(jì)性職能也要履行社會(huì)性職能。在日常的電信監(jiān)管工作中，政府經(jīng)濟(jì)職能與電信管制職能、行業(yè)效率目標(biāo)與社會(huì)公平目標(biāo)之間很難達(dá)到協(xié)同，存在著沖突與博弈。這突出表現(xiàn)在目前信息產(chǎn)業(yè)部還隸屬于國(guó)務(wù)院，其經(jīng)費(fèi)來(lái)自于國(guó)家財(cái)政預(yù)算，人事安排等也隨政府機(jī)構(gòu)的變動(dòng)而相應(yīng)調(diào)整，這樣，信息產(chǎn)業(yè)部作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立與中立性就很難得到有效保證。
電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)，擔(dān)負(fù)著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)規(guī)劃等宏觀政策制定職能。同時(shí)，作為管制機(jī)構(gòu)又擔(dān)負(fù)著監(jiān)管政策制定及具體的監(jiān)管職能。盡管我國(guó)電信行業(yè)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了“政資分離”，但國(guó)有控股、一股獨(dú)大、股權(quán)單一等問(wèn)題，使得電信監(jiān)管部門(mén)在制定宏觀管制政策時(shí)，必須考慮到國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，考慮到電信行業(yè)發(fā)展等并非行業(yè)管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。比如在調(diào)整資費(fèi)政策時(shí)，信息產(chǎn)業(yè)部還必須充分“講政治”，還必須結(jié)合避免給海外上市的幾家運(yùn)營(yíng)商市值造成影響等因素來(lái)作決策。這些問(wèn)題又干擾著管制的公平性、有效性和合理性。
沖突二：職能范圍的沖突
我國(guó)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照《電信條例》規(guī)定，主要包括：電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可、電信網(wǎng)間互聯(lián)互通、電信資費(fèi)管理、電信安全保障、電信資源管理、電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)管理、電信設(shè)施建設(shè)和電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等八項(xiàng)職能。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為我國(guó)電信業(yè)專(zhuān)業(yè)性的管制機(jī)構(gòu)，在對(duì)行業(yè)進(jìn)行管制時(shí)，并未擁有充分的、完全的電信管制權(quán)，電信管制權(quán)還根據(jù)國(guó)務(wù)院部門(mén)分工分散在政府經(jīng)濟(jì)管制部門(mén)，如發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商局、質(zhì)量監(jiān)督局等相關(guān)部委局，分別從不同角度，共同對(duì)電信市場(chǎng)進(jìn)行政府管制。由于各相關(guān)部門(mén)對(duì)電信管制職能的設(shè)定存在著一定的重疊與交叉，使得電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使行業(yè)監(jiān)管職能時(shí)與相關(guān)政府職能部門(mén)存在沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題。如在電信資費(fèi)管制方面與價(jià)格主管部門(mén)的沖突協(xié)調(diào)；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面與技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的沖突協(xié)調(diào)；普遍服務(wù)基金方面與財(cái)政部門(mén)的沖突協(xié)調(diào)；在安全生產(chǎn)監(jiān)管方面與安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的沖突協(xié)調(diào)；在服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管方面與工商部門(mén)的沖突協(xié)調(diào)；在電信基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面與公安、環(huán)保部門(mén)的沖突協(xié)調(diào)等等。此外，隨著電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和有線電視網(wǎng)在技術(shù)上逐漸融合，特別是IPTV等融合性業(yè)務(wù)的發(fā)展，使得電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)與廣電等部門(mén)的職能沖突協(xié)調(diào)問(wèn)題變得更加明顯。這種職能沖突和協(xié)調(diào)不僅增加了電信監(jiān)管的協(xié)調(diào)成本，更使得電信企業(yè)無(wú)所適從，尤為甚者是使一些重大政策制定周期加長(zhǎng)、政策出臺(tái)難度加大，同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，影響電信監(jiān)管部門(mén)的權(quán)威性等問(wèn)題。
沖突三：監(jiān)管力量過(guò)小與監(jiān)管范圍過(guò)寬的沖突
近年來(lái)，隨著電信業(yè)的進(jìn)一步打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，電信行業(yè)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境和市場(chǎng)變化的步伐非?？?，加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，放松管制逐步進(jìn)行，增值電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展，各種新技術(shù)、新業(yè)務(wù)日新月異。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的逐漸普及與高速發(fā)展，導(dǎo)致電信監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管對(duì)象越來(lái)越多，監(jiān)管范圍逐步加大，目標(biāo)也越來(lái)越多。然而，相應(yīng)的監(jiān)管力量又跟不上。導(dǎo)致電信監(jiān)管能力明顯不足，出現(xiàn)監(jiān)管不力的狀況，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。就當(dāng)前而言，我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)的是一個(gè)擁有8億多用戶，全行業(yè)年銷(xiāo)售收入1萬(wàn)多億元的一個(gè)超大行業(yè)。然而，全國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的是部省兩級(jí)以中央為主的電信監(jiān)管組織體系，實(shí)行的是公務(wù)員管理體制。去年7月進(jìn)行了嚴(yán)格的公務(wù)員登記制度。全國(guó)部省兩級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)只有800多，省級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員編制平均不足20人，如筆者所在的海南省通信管理局僅12個(gè)編制。這12個(gè)人要管好收入占全省GDP比例3.77%的電信市場(chǎng),談何容易？全國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員普遍存在疲于奔命、身兼數(shù)職的狀況，監(jiān)管難以做到有效、到位。
解決電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能沖突問(wèn)題的對(duì)策
針對(duì)我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能方面所存在的諸多沖突問(wèn)題。如何有效解決這些問(wèn)題？成為我國(guó)監(jiān)管者必須正視和認(rèn)真思考的問(wèn)題。要想解決問(wèn)題，必須分析問(wèn)題，才能對(duì)癥下藥。上述三方面的職能沖突問(wèn)題，總體來(lái)說(shuō)都屬于制度性問(wèn)題。許多專(zhuān)家從制度設(shè)計(jì)角度對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，并提出構(gòu)建政監(jiān)分離的電信監(jiān)管體系、建立地市級(jí)通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)等建議。但是基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程及我國(guó)電信行業(yè)改革與發(fā)展的現(xiàn)狀，我國(guó)電信行業(yè)將會(huì)在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)維持現(xiàn)有的政府監(jiān)管模式。因此，在制度性問(wèn)題沒(méi)有相應(yīng)制度變革的現(xiàn)實(shí)情況下，我們需要認(rèn)真思考的問(wèn)題是如何調(diào)解這些沖突，找出相應(yīng)對(duì)策，使電信監(jiān)管更加有效、到位。
對(duì)策一：探索公平與效率雙重目標(biāo)的協(xié)同機(jī)制
電信監(jiān)管部門(mén)的公平與效率目標(biāo)存在著一定的沖突。但我們也可以探索兩者的協(xié)同機(jī)構(gòu)。一是最終目標(biāo)的協(xié)同。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行行業(yè)管制職能和政府經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，可以把最終的目標(biāo)協(xié)同起來(lái)。兩者的最終目標(biāo)都可以落到實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化這一點(diǎn)上，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、企業(yè)利益和消費(fèi)者利益的統(tǒng)一。做到電信行業(yè)服務(wù)好、價(jià)格低、效率高，使電信行業(yè)社會(huì)利益最大化。二是管制理念的協(xié)同。一方面電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要放棄“當(dāng)家人”的管理思路，把職能定位在監(jiān)管者角色而不是主管者角色。監(jiān)管的重點(diǎn)就是引導(dǎo)、規(guī)范、服務(wù)和協(xié)調(diào)，而不是大包大攬，包醫(yī)百病。另一方面作為管制者，不僅僅是管住行業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為，更主要的是要為行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，把工作的著力點(diǎn)放到為行業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的監(jiān)管環(huán)境上來(lái)。這樣，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公平與效率兩重目標(biāo)就都能統(tǒng)一到行業(yè)健康發(fā)展這一共同管制理念上來(lái)。三是管制手段的協(xié)同。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)公平和效率的目標(biāo)，主要運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等手段。然而，在具體的實(shí)踐中，為保障行業(yè)發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)目標(biāo)所采用的手段各有偏重，對(duì)前一目標(biāo)更多地采取行政手段，對(duì)后一目標(biāo)更多地采取經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，隨著行業(yè)法律法規(guī)制度的健全，各有側(cè)重的監(jiān)管手段，都將轉(zhuǎn)變到依法行政上來(lái)，更多地運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)手段，努力建立政府依法監(jiān)管、企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)者依法維權(quán)的良好局面。因此，電信監(jiān)管的雙重目標(biāo)在管制手段上可以協(xié)同起來(lái)。
對(duì)策二：尋求政府部門(mén)間的協(xié)商合作機(jī)制
在對(duì)電信行業(yè)監(jiān)管過(guò)程中，政府各相關(guān)部門(mén)存在著職能重復(fù)交叉，責(zé)權(quán)利不明晰等問(wèn)題。作為電信行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)必須尋求一條協(xié)商共贏的配合機(jī)制，共同促進(jìn)電信行業(yè)的健康發(fā)展。一是利益一致。我們必須承認(rèn)，電信監(jiān)管部門(mén)與不同的政府經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)之間都存在著不同的利益關(guān)系。每制定一項(xiàng)電信行業(yè)相關(guān)政策都會(huì)影響到他們部門(mén)利益的改變。這種利益既有短期利益也有長(zhǎng)期利益。在政策制定過(guò)程中，電信監(jiān)管部門(mén)尋求到與政府相關(guān)部門(mén)之間的利益一致的條件。使部門(mén)之間在不同的利益沖突中找到合作點(diǎn)，達(dá)成合作，以求得利益一致，從而達(dá)到政策的均衡。二是信息一致。電信行業(yè)是技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)，對(duì)該行業(yè)的政策制定除了應(yīng)具備政府管理有關(guān)知識(shí)外，還必須掌握相應(yīng)的電信專(zhuān)業(yè)知識(shí)。因此，讓政府相關(guān)職能部門(mén)的人員了解電信行業(yè)相關(guān)信息顯得十分必要。在決策中，由于信息的不對(duì)稱(chēng)而造成的逆向選擇時(shí)有發(fā)生。所以，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與其它相關(guān)政府職能部門(mén)之間保持順暢的信息溝通機(jī)制，減少因信息不對(duì)稱(chēng)而產(chǎn)生的摩擦、沖突和障礙，以便在政策制定過(guò)程中更容易達(dá)成共識(shí)。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府各相關(guān)職能部門(mén)可以考慮設(shè)立一定溝通機(jī)制,如信息互享、人員流動(dòng)、協(xié)商咨詢等。
對(duì)策三：爭(zhēng)取內(nèi)外有機(jī)結(jié)合形成監(jiān)管合力
電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部能力不足問(wèn)題，除了要花大力氣改善內(nèi)部能力外，還要通過(guò)外部能力來(lái)彌補(bǔ)內(nèi)部能力，以達(dá)到有效監(jiān)管的目標(biāo)。一是充分發(fā)揮支撐機(jī)構(gòu)的作用。要發(fā)揮好支撐機(jī)構(gòu)對(duì)電信監(jiān)管的補(bǔ)充作用。目前，電信監(jiān)管的支撐機(jī)構(gòu)數(shù)量還是比較多的，包括電信和互聯(lián)網(wǎng)都存在一定數(shù)量的中介機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以把大量的服務(wù)、協(xié)調(diào)等工作交給中介機(jī)構(gòu)或協(xié)會(huì)。比如資質(zhì)的審查、產(chǎn)品質(zhì)量的檢測(cè)、科技成果的鑒定、人才的培訓(xùn)等。同時(shí)，還可以通過(guò)支撐機(jī)構(gòu)組織各種研究會(huì)、發(fā)起論壇，倡導(dǎo)企業(yè)自律，解決行業(yè)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。二是發(fā)揮消費(fèi)者團(tuán)體和社會(huì)輿論的作用。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)要履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，必須實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好最廣大電信用戶的權(quán)益。而對(duì)于8億戶的超大用戶群，僅靠800多人的電信監(jiān)管隊(duì)伍顯然是不行的。因此，必須借助各種社會(huì)力量，特別是消費(fèi)者團(tuán)體和新聞媒體的力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)行業(yè)的有力監(jiān)督，保障廣大電信用戶的切身利益。三是大力提升現(xiàn)有監(jiān)管人員素質(zhì)。監(jiān)管人員素質(zhì)是關(guān)系到我國(guó)電信監(jiān)管到位不到位的最關(guān)鍵、最核心的因素。要提升現(xiàn)有監(jiān)管人員的素質(zhì)，一方面要加大培訓(xùn)力度。當(dāng)前，大部分監(jiān)管人員都“脫胎”于原企業(yè)，屬于技術(shù)型干部，對(duì)政府公共管理、法律、經(jīng)濟(jì)等知識(shí)相對(duì)缺乏。因此，要采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)的方法，不斷提高工作能力。另一方面要加大考核力度。通過(guò)績(jī)效考核、行政問(wèn)責(zé)等制度，使監(jiān)管干部隊(duì)伍更好地提高工作效能。(來(lái)自中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng))
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