中國(guó)電信監(jiān)管——
全球融合監(jiān)管下的變調(diào)？
與會(huì)專家認(rèn)為，當(dāng)前全球電信監(jiān)管融合是主旋律。從2000年開始，隨著傳輸?shù)臄?shù)字化，網(wǎng)絡(luò)的IP化，一個(gè)網(wǎng)絡(luò)會(huì)支持多種服務(wù)，技術(shù)的發(fā)展傳導(dǎo)到內(nèi)容層面，促進(jìn)了行業(yè)的融合，導(dǎo)致垂直監(jiān)管不再適應(yīng)，大部分國(guó)家由垂直性的監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)換為橫向的監(jiān)管。所謂橫向監(jiān)管即根據(jù)功能把業(yè)務(wù)領(lǐng)域分成不同的層而進(jìn)行的監(jiān)管，并在監(jiān)管框架內(nèi)把網(wǎng)絡(luò)傳輸和內(nèi)容層分開，對(duì)同一業(yè)務(wù)采取同一的監(jiān)管措施，具有技術(shù)中立性、監(jiān)管的一致性、層間監(jiān)管的有機(jī)性三大特點(diǎn)。
眾所周知，目前中國(guó)采用的監(jiān)管政策還是垂直監(jiān)管，這種監(jiān)管方式主要存在的問題是重復(fù)監(jiān)管，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的融合帶來了眾多融合的服務(wù)，而其面臨的眾多監(jiān)管部門卻依然各行其是。垂直監(jiān)管的另一弊端——“破壞技術(shù)的中立性”也逐漸顯現(xiàn)，層間的市場(chǎng)支配能力轉(zhuǎn)移問題也無法解決，這在一定程度上造成了目前中國(guó)電信監(jiān)管的低效和混亂。多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管缺失并存，造成了業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，相互進(jìn)入困難，不能促進(jìn)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，難以滿足用戶需求等。
“十七大”后我國(guó)宏觀環(huán)境發(fā)生了很大的變化，尤其是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的完善，在社會(huì)的法制化、政府的服務(wù)化，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康化、監(jiān)督的社會(huì)化等方面都在不斷地改善。電信行業(yè)也發(fā)生了非常大的變化。工業(yè)和信息化部的組建，將使監(jiān)管體系更加優(yōu)化，在加速產(chǎn)業(yè)融合、提高監(jiān)管效率、轉(zhuǎn)變政府職能方面將會(huì)發(fā)生一些變化。另外，電信市場(chǎng)和企業(yè)重組以及即將發(fā)放的3G牌照都會(huì)使整個(gè)市場(chǎng)的格局、企業(yè)向全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，以及WTO過渡期面臨開放進(jìn)一步深化、自主創(chuàng)新的扶持和TD面臨產(chǎn)業(yè)化等方面會(huì)有新的變化。因此，在這種狀況之下，電信監(jiān)管的政策下一步如何走，將對(duì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重要影響。
專家們認(rèn)為，未來全球電信監(jiān)管的趨勢(shì)是完善批發(fā)監(jiān)管制度，以減弱壟斷運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)支配地位，并使消費(fèi)者的利益最大化；放寬零售監(jiān)管，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)。我們的監(jiān)管也應(yīng)該順應(yīng)這一潮流。電信經(jīng)濟(jì)專家張明德認(rèn)為，目前我國(guó)電信監(jiān)管的內(nèi)容、方式、框架等都已經(jīng)超出我們?cè)械谋O(jiān)管內(nèi)容和能力，世界各國(guó)都在積極研究探討監(jiān)管之路，無論“縱”“橫”，但沒有一種聲音認(rèn)為可以放棄監(jiān)管不要監(jiān)管，美國(guó)最近發(fā)生的波及世界的金融危機(jī)證明，合適的監(jiān)管非常重要，也證明監(jiān)管需要新的思路。
電信市場(chǎng)重組——
仍需調(diào)整監(jiān)管政策？
韓國(guó)專家認(rèn)為，中國(guó)移動(dòng)通信市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于海外移動(dòng)市場(chǎng)，為了解決市場(chǎng)失衡問題，重組是必要的選擇。但重組只能部分解決通信失衡的問題，只解決了國(guó)有資本間的資源配置問題，短期內(nèi)不可能解決企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)力問題，所以要實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，仍需監(jiān)管做保障。大家一致認(rèn)為，表面的均衡固然重要，但機(jī)會(huì)的均衡更重要，為了促進(jìn)實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策措施更為重要。
從我國(guó)近10年的改革發(fā)展來看，電信監(jiān)管框架已經(jīng)初步完成，并且取得了巨大的成就，但是還有很多比較突出的問題，比如電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國(guó)有股一股獨(dú)大，造成治理機(jī)制缺乏效率；基礎(chǔ)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)仍然單一，難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)；國(guó)企間的競(jìng)爭(zhēng)不是真正市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致政策制定受到相關(guān)制約并弱化等。
對(duì)于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來講，最根本的影響因素還是市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，目前我國(guó)以國(guó)企為主的準(zhǔn)入結(jié)構(gòu)會(huì)造成競(jìng)爭(zhēng)主體的同質(zhì)化。由于運(yùn)營(yíng)商同屬一個(gè)大股東，所以他們考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策和投資方面的想法比較少，會(huì)影響到運(yùn)營(yíng)商自主創(chuàng)新能力的發(fā)展，所以政府要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，引入多種主體結(jié)構(gòu)，通過競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)商內(nèi)生性的成長(zhǎng)。
另外，市場(chǎng)重組后，會(huì)加速FMC業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。但由于三家運(yùn)營(yíng)商各有長(zhǎng)短，都需面對(duì)全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，只有中國(guó)移動(dòng)仍然保持短期內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，通信行業(yè)的增長(zhǎng)會(huì)放緩，為了保證行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，專家建議國(guó)家應(yīng)該考慮對(duì)非公有制資本市場(chǎng)的開放。
從監(jiān)管部門看，主管部門目標(biāo)多元化，既有監(jiān)管也有發(fā)展職能，也是造成目前監(jiān)管乏力的原因之一。一定時(shí)期這些目標(biāo)是有沖突的。同時(shí)國(guó)企歸屬部門比較強(qiáng)勢(shì)，使得主管部門的權(quán)威也大打折扣。1998年~2008年，可以說是職能監(jiān)管階段，這個(gè)階段形成了條塊分離的監(jiān)管方式。不管從國(guó)內(nèi)技術(shù)發(fā)展還是國(guó)際市場(chǎng)的變化情況來看，專家認(rèn)為中國(guó)亟待建立一套健康的體系政策。這套體系的建立盡管已經(jīng)過去了八年，但也不算漫長(zhǎng)，很有可能要再等上三四年，因?yàn)橹袊?guó)缺乏基本的《電信法》，我們?nèi)鄙僖粋€(gè)基本的環(huán)境。監(jiān)管目標(biāo)依然多元化，相互干擾，缺乏相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管主體，監(jiān)管程序的隨意性還是比較大，我們依然沒有實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分立，減少目標(biāo)的干擾性，建立透明公平的監(jiān)管程序。所以監(jiān)管依然任重道遠(yuǎn)！也許那時(shí)我們會(huì)步入融合監(jiān)管階段，到那時(shí)我們目前擔(dān)憂的、困惑的問題也許才可以找到答案！
當(dāng)然，其他監(jiān)管問題也還是老生常談，比如從制度環(huán)境方面來看，法制不健全，缺乏有力的法律保障，管制多采用行政手段。另外從監(jiān)督機(jī)制來看，缺乏對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督……但這些問題短期內(nèi)依然得不到解決，所以我們的監(jiān)管的完善依然需要耐心等待和不斷努力。
有效的監(jiān)管不僅依賴于一個(gè)好的環(huán)境和合適的監(jiān)管對(duì)象，更依賴于一個(gè)高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)！一個(gè)高效的政府監(jiān)管體系首先其監(jiān)管權(quán)力必須依法取得。其監(jiān)管權(quán)力的行使必須符合法定的條件并遵循法定的程序，監(jiān)管的對(duì)象、范圍、程序、方式均應(yīng)合法。監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立、中立地作出自己的決策，不受不當(dāng)?shù)耐獠坑绊?。電信監(jiān)管涉及比較復(fù)雜、專業(yè)的知識(shí)，需要由專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、大量具有專業(yè)知識(shí)的監(jiān)管人員運(yùn)用專業(yè)手段進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管永遠(yuǎn)是市場(chǎng)的補(bǔ)充，只有在市場(chǎng)失靈的時(shí)候，才介入監(jiān)管，同時(shí)監(jiān)管的介入應(yīng)遵循成本收益的原則。而且監(jiān)管必須公開透明，通過監(jiān)管的公開透明實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督，保證監(jiān)管的公平公正，提升監(jiān)管質(zhì)量和科學(xué)性。我們無疑在以上各個(gè)方面都還差得很遠(yuǎn)。
對(duì)重組之后電信監(jiān)管政策下一步應(yīng)該走向何方？專家給出了三條建議：進(jìn)一步開放基礎(chǔ)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化；推進(jìn)國(guó)有基礎(chǔ)電信企業(yè)改革；依法設(shè)立獨(dú)立、權(quán)威的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并賦予地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多管理地方市場(chǎng)的權(quán)力。另外是實(shí)施適度不對(duì)稱管制，促進(jìn)《電信法》盡快出臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)督，充分發(fā)揮人大、行政、法規(guī)及社會(huì)監(jiān)督的作用。
現(xiàn)階段如何改善監(jiān)管？部電信研究院專家何霞給出了四個(gè)建議：一是監(jiān)管模式，要實(shí)現(xiàn)證監(jiān)分離，組建獨(dú)立的專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前是分業(yè)監(jiān)管，電信、廣電分業(yè)管制不利于融合性業(yè)務(wù)的發(fā)展與監(jiān)管，建議從分立監(jiān)管走向融合監(jiān)管。二是市場(chǎng)基礎(chǔ)方面，目前是基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的國(guó)有性質(zhì)及缺乏多種市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)，制約了電信監(jiān)管作用的有效發(fā)揮，使得監(jiān)管機(jī)制缺乏權(quán)威性，建議進(jìn)一步開放電信市場(chǎng)，引入多種主體，促進(jìn)監(jiān)管效率的提升。三是從權(quán)力配置上看，目前中央層面存在監(jiān)管權(quán)力分散、職能交叉的問題，地方層面也存在管理局與地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能沖突，分工不明確的問題，她建議電信監(jiān)管權(quán)力盡可能相對(duì)集中，不能集中的比如外資準(zhǔn)入、普遍服務(wù)基金等應(yīng)該建立順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制。另外中央對(duì)地方部分職能授權(quán)不足，她認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)向地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)分權(quán)，如資費(fèi)管理等應(yīng)該授權(quán)地方管理。四是在監(jiān)管程序方面，目前缺乏一個(gè)公正透明的監(jiān)管程序，并且缺乏電信監(jiān)管績(jī)效評(píng)估機(jī)制，她建議監(jiān)管程序法制化、規(guī)范化、透明化，并且建立一個(gè)電信監(jiān)管績(jī)效評(píng)估的機(jī)制。
中國(guó)電信市場(chǎng)——
需要多元化、多層次生態(tài)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)
其實(shí)造成監(jiān)管困難的還有一個(gè)問題就是監(jiān)管對(duì)象的“少”和“多”。我們看到目前我國(guó)共有全國(guó)性的電信運(yùn)營(yíng)商三家，但還有幾萬個(gè)增值業(yè)務(wù)提供商，基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商很大，增值業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商很小，中間層缺失。
如何解決這個(gè)問題？何霞認(rèn)為，最主要的是應(yīng)該在這個(gè)層面發(fā)展虛擬運(yùn)營(yíng)商和轉(zhuǎn)售運(yùn)營(yíng)商，形成整個(gè)市場(chǎng)大中小有機(jī)協(xié)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)架構(gòu)，并且現(xiàn)在在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)層面上是國(guó)有的，在增值業(yè)務(wù)上有大量的合資企業(yè)包括私營(yíng)企業(yè)，在中間層，也就是在虛擬運(yùn)營(yíng)和轉(zhuǎn)售層，我們需要非常有經(jīng)驗(yàn)的一些大公司來相互做一些運(yùn)營(yíng)，這就形成了多層交融、層內(nèi)基層間多主體既合作又競(jìng)爭(zhēng)的格局。這種狀態(tài)不是以結(jié)構(gòu)和指標(biāo)來衡量的，它的狀態(tài)應(yīng)該是由多種主體多種層面形成的狀態(tài)，這樣的一個(gè)架構(gòu)也許更有利于發(fā)展和監(jiān)管。中國(guó)電信市場(chǎng)開放政策的設(shè)計(jì)，比如說要開放區(qū)域牌照的話，它的目標(biāo)和政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)是增加區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量，這需要對(duì)地方管理局的授權(quán)和資源保障以及強(qiáng)制互聯(lián)。另外通過發(fā)放虛擬運(yùn)營(yíng)牌照，強(qiáng)化不同層面的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。開放虛擬運(yùn)營(yíng)方式要從基本到不完全性、再到完全虛擬運(yùn)營(yíng)。但這個(gè)開放的時(shí)間取決于市場(chǎng)格局的形成，還有監(jiān)管能力及政策的配套。
開放中國(guó)電信市場(chǎng)的目標(biāo)是促進(jìn)電信市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，使其逼近理想的結(jié)構(gòu)。全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)后，可以考慮開放區(qū)域性的牌照，國(guó)外的基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商實(shí)際上也就是三五家，但它的幾千家來自什么地方？實(shí)際上是虛擬經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)售經(jīng)營(yíng)等。中國(guó)也需要逐步朝這個(gè)方向走。我們應(yīng)該研究并且制定相關(guān)的市場(chǎng)開放的監(jiān)管政策，研究結(jié)算問題、批發(fā)價(jià)管制問題、區(qū)域牌照授權(quán)問題。
何霞認(rèn)為，還可以考慮公司結(jié)構(gòu)治理。她跟蹤了17個(gè)國(guó)家私有化的進(jìn)程，在12年間，私有化得到了大力推進(jìn)，國(guó)有股比例從1992年的86%，下降到1998年的54.3%，下降到2004年的32%。中國(guó)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商經(jīng)過經(jīng)營(yíng)方式市場(chǎng)化改革、主輔業(yè)分離后，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也初步實(shí)現(xiàn)多元化，公眾股占據(jù)一定比例，但非國(guó)有大股東所占比例偏低，整個(gè)市場(chǎng)仍由國(guó)有企業(yè)壟斷。她建議強(qiáng)化與外資和民營(yíng)公司的合作，擴(kuò)大外資或民資大股東參股比例。外資和民資大股東的監(jiān)督動(dòng)機(jī)強(qiáng)，力量集中，也具有專業(yè)能力，有利于規(guī)范公司治理，一些外資和民資大股東具有豐富的市場(chǎng)治理經(jīng)驗(yàn)，入股公司不但能夠提供資金支持，而且可以幫助完善公司的治理，提高公司的決策水平。
另外，當(dāng)前中國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的突出矛盾仍然集中在移動(dòng)市場(chǎng)上，市場(chǎng)失衡的問題比較突出。在整個(gè)市場(chǎng)份額中，仍然是中國(guó)移動(dòng)與中國(guó)電信和新聯(lián)通5、3、2的格局，中國(guó)移動(dòng)的市場(chǎng)策略和對(duì)移動(dòng)市場(chǎng)的演化有著較大的影響。因此專家認(rèn)為需要對(duì)二級(jí)城市的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商中移動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)控，并實(shí)施適度的不對(duì)稱的管制政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，促進(jìn)各業(yè)務(wù)市場(chǎng)特別是移動(dòng)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)主導(dǎo)企業(yè)的行為管制主要著眼于預(yù)防和懲戒濫用優(yōu)勢(shì)地位行為。具體的政策建議，首先從進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)來說，專家認(rèn)為，在一定時(shí)間內(nèi)，對(duì)主導(dǎo)與非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商采用非對(duì)稱的號(hào)碼攜帶，以實(shí)現(xiàn)存量市場(chǎng)的用戶流動(dòng)。再有就是取消短信的差別定價(jià)，在非對(duì)稱結(jié)算政策上，一定時(shí)間內(nèi)維持現(xiàn)有的固定與移動(dòng)非對(duì)稱結(jié)算體系，并建議采用移動(dòng)網(wǎng)內(nèi)的非對(duì)稱結(jié)算，推出在移動(dòng)網(wǎng)內(nèi)非對(duì)等的網(wǎng)間結(jié)算政策。在規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為上，目前主要是一些價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為，因此要在這方面加強(qiáng)對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的管制。另外還有在產(chǎn)業(yè)鏈排他等方面都存在著不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為，因此需要對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)的行為加強(qiáng)管制，以規(guī)范整個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)行為。
某權(quán)威機(jī)構(gòu)的一位專家也認(rèn)為，重組之后，電信改革依然任重道遠(yuǎn)，因?yàn)檫@次電信重組實(shí)際上是一個(gè)微觀層面的電信改革，是國(guó)資委從經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的角度，從優(yōu)化國(guó)有電信資產(chǎn)和配置的角度進(jìn)行的一次結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，乃至整個(gè)產(chǎn)業(yè)政策的變動(dòng)和調(diào)整。微觀層面的改革可以在一定范圍、一定程度、一定時(shí)期內(nèi)解決企業(yè)效率的問題，但是不可能解決產(chǎn)業(yè)的中長(zhǎng)期發(fā)展問題，仍然需要不懈的制度創(chuàng)新，即立法先行；體制完善；政策配套。立法先行是實(shí)現(xiàn)整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展的根本保障，如果沒有《電信法》，很多措施和政策都難以得到落實(shí)。體制完善就目前來看，電信行業(yè)管理體制已經(jīng)不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，尤其是目前的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和產(chǎn)業(yè)管制混淆在一起，矛盾突出。目前的突出問題是，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，往往給予基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商過多的扶持。他認(rèn)為，未來的改革應(yīng)該建立在多元產(chǎn)權(quán)、多層次運(yùn)營(yíng)的一個(gè)生態(tài)化的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，這樣一個(gè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)才談得上有效競(jìng)爭(zhēng)，為了達(dá)到這樣一個(gè)目標(biāo)，當(dāng)前需要進(jìn)一步深化電信市場(chǎng)改革。
(張英 中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-人民郵電報(bào))
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