目前，各地三網(wǎng)融合推進緩慢，“集成播控權歸廣電部門所有”的政策已經(jīng)開始引發(fā)三網(wǎng)融合經(jīng)營主體對于“市場運作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展究竟是向市場化運作靠攏，還是會更多地向政企、政事合一色彩的模式靠攏”的擔憂。我國三網(wǎng)融合目前的奇特模式，從深層面看與當前兩個行業(yè)監(jiān)管體系未能統(tǒng)一，造成多頭管理局面有密切關系。英國、韓國設立統(tǒng)一的融合監(jiān)管機構來全面推進三網(wǎng)融合的實踐表明，三網(wǎng)融合全面推進必須與配套體制改革并行，我國建立統(tǒng)一的融合監(jiān)管機構已經(jīng)刻不容緩。
集成播控牌照影響
融合業(yè)務運營模式
國家廣電部門前些年出臺互聯(lián)網(wǎng)視聽管理辦法并設立集成播控牌照后，在我國形成了IPTV、手機電視等信息媒體運營的獨特產(chǎn)業(yè)運作模式，并對相關互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和監(jiān)管帶來深刻影響。假如比照原有的有線電視運作模式，電信運營商傳輸IPTV和手機電視節(jié)目也應該能同時向用戶和電視臺（內容運營商）收費，而設立集成播控環(huán)節(jié)后，原來產(chǎn)業(yè)鏈上兩個運營環(huán)節(jié)變成了三個環(huán)節(jié)，加上在政策制定中集成播控運營環(huán)節(jié)的權力得到相當程度的放大，包括集成播控環(huán)節(jié)能夠控制EPG、計費等經(jīng)營資源，使集成播控運營商實際變成整個IPTV、手機電視業(yè)務最強勢的控制環(huán)節(jié)，這樣在相當程度上顛覆了IPTV和手機電視業(yè)務的運營模式，形成播控運營環(huán)節(jié)向兩頭即電視臺和電信網(wǎng)絡運營商同時收費局面。
在這種新的顛覆模式下，原先電視臺應該付給電信網(wǎng)絡運營商的錢交給了集成播控運營商，電信網(wǎng)絡運營商向用戶收費也必須分成給集成播控運營商，集成播控運營商實際成為產(chǎn)業(yè)的利潤壟斷者。由于IPTV和手機電視業(yè)務傳送是成本型電信業(yè)務，這種狀況使得電信運營商獲得盈利都變得困難，可能直接影響這兩種業(yè)務的市場推廣，也會影響到電信運營商對三網(wǎng)融合的積極性。
現(xiàn)行集成播控政策
容易造成政企不分
按照廣電部門堅持的推進三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)運作的模式，集成播控運營商在承擔信息管控職能的同時，在參與開展IPTV和手機電視業(yè)務中實際上是一種從事謀取利潤的商業(yè)運營活動，尤其是涉及控制計費、用戶界面等經(jīng)營資源一般都被認為是一種企業(yè)化的市場經(jīng)營。
在涉及IPTV等融合業(yè)務經(jīng)營中，按照國家行政部門正常履行監(jiān)管職能和政企、政事分離原則，作為國家執(zhí)法監(jiān)管部門廣電部門應當負責對作為市場主體的電信運營商傳送的節(jié)目內容實施監(jiān)管審查，但廣電部門擔當?shù)倪@種行政審查行為能否授權給類似集成播控運營商來承擔，尤其是廣電能否利用這種行政管理職能變成經(jīng)營活動，仍需要從法律角度進一步探究，尤其需要從我國行政管理制度建設的角度來做深入分析。
對于幾個融合市場的經(jīng)營主體來說，也許最擔心的是今后涉及三網(wǎng)融合市場運作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展究竟是向市場化運作靠攏，還是會更多地向政企、政事合一色彩的模式靠攏。融合業(yè)務的運作模式也將對未來的融合市場的監(jiān)管帶來許多挑戰(zhàn)，導致市場監(jiān)管中可能會難以分清經(jīng)營性行為和行政性行為，同時多頭管理問題也將困擾新興融合業(yè)務的市場監(jiān)管。
在國家機關正常履行管理職能情況下，一種更合規(guī)合理的模式可能是由電信運營商提供播控平臺和相應資源，而作為監(jiān)管部門的廣電直接對電信運營商的業(yè)務內容實施行政審查，在通過某種適當?shù)牧⒎ǔ绦蚝螅煽紤]由電信運營商向廣電適度繳納一定行政管理費。如果按照這種由電信運營商向廣電的下屬經(jīng)營單位提供經(jīng)營利潤分成的模式，可能造成公權與私利在某種程度上的混淆，未來將會對現(xiàn)行的監(jiān)管機制帶來不小的挑戰(zhàn)。因此，對于產(chǎn)業(yè)監(jiān)管者來說，在現(xiàn)階段需要及早制定完善相關監(jiān)管制度，重視厘清行政行為與經(jīng)營活動的界限，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造更好的市場環(huán)境。
三網(wǎng)融合全面推進
需配套體制改革
當然，類似的矛盾也同樣存在廣電機構從事電信業(yè)務經(jīng)營中，廣電機構對于自己開展電信業(yè)務經(jīng)營存在的一些規(guī)定也同樣倍感約束。由于我國涉及三網(wǎng)融合的監(jiān)管體制尚未理順，目前形成的政策模式也可以說是一種基于現(xiàn)行體制下的制度創(chuàng)新，目的是為了暫時避免繁瑣耗時的體制調整和立法程序，盡力在現(xiàn)有體制框架下推動產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。實際上我們當前面臨的涉及三網(wǎng)融合的諸多問題，在其他一些國家推進三網(wǎng)融合中也都曾經(jīng)類似存在，這些國家最后大都是通過監(jiān)管體制改革來解決。從2003年英國成立統(tǒng)一的融合監(jiān)管機構OFCOM到2008年韓國成立類似的廣播通信委員會，許多國家先后為三網(wǎng)融合創(chuàng)新和改革了監(jiān)管體制，充分說明監(jiān)管改革是推動三網(wǎng)融合市場與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎。
從長遠的三網(wǎng)融合戰(zhàn)略推進看，只有真正做到政企分離，才能保障建立良性的市場機制來促進我國三網(wǎng)融合的健康發(fā)展，其中將集成播控環(huán)節(jié)的市場經(jīng)營職能和黨政管理職能分離也是其中關鍵點之一。在未來長遠的三網(wǎng)融合政策設計中，一方面應當保證黨政機關正當履行信息安全和意識形態(tài)管理職能，由市場經(jīng)營者做好人、財、物的支撐保障，創(chuàng)造接受有效監(jiān)管的條件，例如運營商要向黨政機關開放內容播控平臺的監(jiān)控審查接口，保障傳輸內容隨時可查、可管，積極為黨政機關部署監(jiān)管審查人員履行管理職能提供支撐等。另一方面也要保障實現(xiàn)政企分開的市場化經(jīng)營者的正當經(jīng)營權利，保障網(wǎng)絡運營商享有合法、非歧視的集成播控權利，保障信息媒體經(jīng)營者享有合法、非歧視的信息節(jié)目落地權利。
要在三網(wǎng)融合形成的統(tǒng)一市場中建立正常的市場機制，首先需要未雨綢繆加快監(jiān)管機制改革，尤其應當盡快提出明確的監(jiān)管改革方向，而監(jiān)管改革的首要方向應當是基于落實中央自改革開放以來確立的政企分開的大方針。只有確立了監(jiān)管改革方向，才會建立公平、有效的監(jiān)管機制，隨著監(jiān)管改革方向的確立和統(tǒng)一的監(jiān)管機制逐步形成，未來融合市場才會避免形成扭曲的市場機制，才能形成有效、合理、有序的競爭局面，真正讓普通百姓享受三網(wǎng)融合帶來的信息新生活。(作者：羅明偉)
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